С Т А Н О В И Щ Е Относно : Проект № 202-01-35 Закон за българите и българскикте общности извън Република България (ЗББОИРБ), вносител Mинистерски съвет – Временни обществени съвети на българите в чужбина

23 август 2012 г

С Т А Н О В И Щ Е

Относно : Проект № 202-01-35 Закон за българите и българскикте общности извън Република България (ЗББОИРБ), вносител Mинистерски съвет

Съдържание

I. Резюме на становището

II . Подробни коментари

III. Предложения за изменение и допълнения на проекта за ЗББОИРБ

I. Резюме на становището*

Внесеният проект за Закон за българите и българскикте общности извън Република България (ЗББОИРБ) е неприемлив в предложения вид по следните причини :

1. Няма изработена и приета от Народното събрание национална стратегия за българите в чужбина. Не е проведено широко обществено обсъждане, в т.ч. и с българите в чужбина, най-напред за необходимостта от такъв закон, а след това и за концепцията, рамката и целите на закона и за средствата за постигането им. Не е направена равносметка на приетия през 2000г. и формално действащ Закон за българите живеещи извън Република България (ЗБЖИРБ) обн. ДВ бр. 30 от 11.04.2000 г., който обаче реално не работи.

2. Първичен “конструктивен” дефект на ЗББОИРБ (впрочем и на ЗБЖИРБ), от който произтичат повечето недъзи на проекта, е че се прави опит да се третират едновременно три групи лица с напълно различна правна връзка с българската държава, както и с различни права, интереси и потребности :

– български граждани живеещи в чужбина ;

– граждани на други държави с (доказан) български произход

– граждани на други държави евентуално претендиращи за български произход

3. Прави се опит за законодателно дефиниране на понятието “българска общност” и свързаните с него “българско самосъзнание” и “българска идентичност”, които са предмет на исторически, културни, правни и др. дебати и досега неизяснени между учените. От този неумел опит за законодателна “иновация”, произтичат редица спорни моменти в закона.

4. В проектозакона се предлага създаването на “национално представителство” на българите в чужбина. Уви, представителното в него е само заглавието му. Процедурата, по която се предлага да бъде създадено е недемократична, не осигурява легитимност, независимост, нито представителност.

5. Спорна е предложената структура от специализирани държавни институции – вицепремиер и държавна агенция, за осъществяване на държавната политика по отношение на българите в чужбина. Нарушават се основни принципи в конституционната уредба на страната и структурата на държавната администрация.

6. Голяма част от проекта има пожелателен характер, преповтаря съществуващи текстове или “чука на отворени врати”. Остава впечатлението за законодателен “пълнеж”, който служи да оправдае съществуването на закона. Многотемието и многословието на проекта, който се опитва да регулира от предаванията на БНТ за чужбина до процедурата по даване на българско гражданство, всъщност цели да облече в по-гиздава законова премяна единствената конкретика в проекта (която впрочем показва и същинската цел на авторите му) : подробно разписани текстове, утвърждаващи съществуването на Държавната агенция за българите в чужбина. Проектът спокойно би могъл да се нарече Закон за ДАБЧ. Впрочем, така подробно разписани текстове са с характер на устройствен правилник и нямат място в един закон.

7. Предложеният проект страда от редица редакционни слабости като неуточнени понятия, използване на различни термини в различни членове за едно и също и др.под. Стилът е тежък и претенциозен, което в някои текстове води до нечитаемост или дори безсмислие. В чл. 1, определящ периметъра и целите на закона, са разписани текстове без връзка със съдържанието на закона.

II. Подробни коментари

1. Няма изработена и приета от Народното събрание национална стратегия за българите в чужбина. Не е проведено широко обществено обсъждане, в т.ч. и с българите в чужбина, най-напред за необходимостта от такъв закон, а след това и за концепцията, рамката и целите на закона и за средствата за постигането им. Не е направена равносметка на приетия през 2000г. и формално действащ Закон за българите живеещи извън Република България (ЗБЖИРБ) обн. ДВ бр. 30 от 11.04.2000 г., който обаче реално не работи.

Вместо да се организира широк обществен дебат, вкл. с участието на българите в чужбина, каква да е националната стратегия по отношение на диаспората, как българите извън страната да бъдат най-удачно и полезно за нацията привлечени в националния живот, под каква форма те да имат свое институционално представителство и т.н., подготовката на този проект за Закон за българите и българските общности в чужбина протече изцяло на тъмно, в рамките на междуведомствена работна група, чийто състав дори не е известен. Любопитното е, че на запитване по реда на Закона за достъп до обществена информация от страна на българската интернет медия Еврочикаго, е получен отговор в началото на април 2011г., че такава работна група не съществува (?!).

Каква е визията, политическата рамка, в която този закон се пише, какви национални политики се залагат в него, какви институции той предвижда? Това са въпроси, които една междуведомствена работна група на експертно ниво няма право да предрешава. За тях трябва най-напред политическа рамка, формулирана след провеждането на широк обществен дебат с участието на политическите сили, на неправителствения сектор, на българите в чужбина…

Такъв не беше проведен.

На 16 ноември 2011г. предварителен проект на закона написан от “работната група” беше качен на сайта за обществени консултации на Министерския съвет.

http://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=457

Коментари можеха да се публикуват само 14 дни.

Въпреки кратките срокове, т.нар. “общественото обсъждане” показа, че никой не одобрява предложения текст. Българите в чужбина бяха единодушни, че с проекта не се решават основни проблеми на диаспората, а по-скоро става дума за закон за ДАБЧ, който е направен единствено за да обслужи администрацията.

Становищата, публикувани на страницата за обществени консултации могат да се намерят на следния линк :

http://www.strategy.bg/CommentsFileHandler.ashx?publicConsultationId=457

Неформално обсъждане на проекта имаше и на страниците на Еврочикаго. И там мненията са критични. Материалите са публикувани на следните линкове :

Българите за новия закон за българите в чужбина

Новият проект за закон за българите извън България (акценти)

И в други медии има публикували силно критични позиции.

http://news.ibox.bg/columnist/id_1868640496

Становището на Асоциацията на българските училища в чужбина е публикувано през февруари 2012 г. и също формулира серия от резерви и сериозни критики :

http://www.abgschool.org/drupal/?q=node/125

От стенограмите на заседанията на комисиите в НС, които вече разгледаха на първо четене законопроекта, става ясно, че представилите законопроекта г-н Иванов, председател на ДАБЧ и г-жа Йовева от кабинета на вицепремиера г-н Дянков, били консултирали българите в чужбина при срещите си с тях при пътувания в чужбина. Редно би било, щом са се провели такива обсъждания, да се представи списък от проведените срещи, на коя дата, кои са участниците, да се приложат стенограми или протоколи или поне доклади на съответния държавен служител провел срещата, от които да стават ясни разискваните теми, направените предложения и т.н. Защото Verba volant, scripta manent (Думите отлитат, написаното остава).

2. Първичен “конструктивен” дефект на проекта за ЗББОИРБ (впрочем и на ЗБЖИРБ), от който произтичат повечето негови недъзи, е че се прави опит да се третират едновременно три групи лица с напълно различна правна връзка с българската държава, както и с различни права, интереси и потребности :

– български граждани живеещи в чужбина ;

– граждани на други държави с (доказан) български произход

– граждани на други държави евентуално претендиращи за български произход

Най-малкото е неудачно е да се пише закон, който създава единна правна рамка за напълно различни правни субекти. Няма как да се “напъхат” в един правен калъп българката емиграция от последните 20 години и историческата диаспора.

Очевидно е, че гражданите с български паспорт, без значение къде живеят (и какво самосъзнание имат !), имат всички права и задължения съгласно българската Конституция – чл. 26, ал. 1. Техните “обществени отношения” с държавата (както текстът на чл. 1 от ЗББОИРБ се опитва нескопосано да дефинира периметъра на закона) се уреждат с българското законодателство в неговата цялост. В този смисъл законопроектът освен неиздържан, е вероятно даже и противоконституционен.

Съвсем различна е правната, а и житейска ситуация на лице с евентуален български произход, който кандидатства за документ за български произход. Трета група, със своите специфични потребности, са лицата без българско гражданство, но с доказан български произход. И т.н.

Това че във формално действащия, но реално не работещ ЗБЖИРБ – 2000г., е бил предвиден същият подход, не е основание тази грешка да се пренесе механично и в новия проект.

От този неумел опит за законодателна “иновация”, впрочем подчертана с необяснима гордост от вносителите в мотивите на проекта, следват цяла серия недъзи на закона.

За да очертаят периметъра на “българската общност”, която се появява още в заглавието на проекта, авторите са принудени да закрепят правно и понятията “българско съзнание” и “българска национална идентичност” и така затъват още повече в пясъците на спорни от историческа и правна гледна точка материи.

Проследявайки внимателно логиката на текстовете в проектозакона (вж. чл. 2 ал. 1, 2 и 3), се оказва, че от неговия периметър се изключват българските граждани живеещи в чужбина с турско, македонско или друго етническо самосъзнание.

Въвеждат се и процедури, като подписването на декларация пред Държавната агенция за българите в чужбина за наличие на българско съзнание (ДАБЧ в ролята на полиция на мисълта ?!), които вероятно нямат еквивалент дори и в законодателството на Северна Корея.

Законодателното закрепване на термина “българска общност” е спорно и от юридическа гледна точка, защото българското законодателство не признава колективни права.

Всъщност, комичното е, че един по-задълбочен прочит на проекта показва, че никоя негова цел не налага да се дефинира предварително такова понятие “българска общност”. Това е най-сигурното доказателство, че то е ненужно.

Според внесения проект, “представителството” се състои от по един член излъчен от всяка “организационна структура” на българи в чужбина, предварително регистрирана в регистър воден от Държавната агенция за българите в чужбина.

Най-напред, очевидно е, че далеч не всички българи зад граница членуват в някаква “структура”. Отмина времето на Комсомола и Отечествения фронт. Създавайки “представителство”, което се излъчва само от тесен кръг лица (членуващи в някакви организации), не се постига целта на закона, а именно създаването на независим ипредставляващ всички българи в чужбина орган, който легитимно да изразява становища и защитава техните интереси.

Предвиденото в проекта организациите, които ще излъчат “представителството” да се регистрират т.е. фактически одобряват от ДАБЧ, прави “представителството” зависимо от държавния орган. По същество се създава една казионна структура в духа на най-добрите традиции на тоталитарна живсковска България. Това не само е в явна колизия с добрите демократични практики, но и с декларираното намерение в проекта “представителството” да е независим орган (чл. 37 ал. 2).

После, не е дадена дефиниция на “организационна структура” на българите в чужбина. Многообразието от правни и житейски форми на колективни формирования по света е огромно. За регистрирани юридически лица с нестопанска цел по местното законодателство в приемащата държава ли става дума? Група приятели, които са се организирали да играят футбол всяка неделя т.е. са неформален спортен клуб организационна структура ли са?

Не са посочени критерии, по които ДАБЧ ще регистрира или ще отказва регистрация на организационните структури, не са определени показатели за представителност. Така, големи, активни организации, съществуващи и развиващи видима дейност от години, ще имат един глас в националното “представителство”, колкото и никому неизвестна организация, регистрирана вчера и представляваща само председателя си и никой друг. Не са предвидени механизми за предотвратяване на роене на фантомни организации с цел спечелване на места в “представителството”.

По никакъв начин не се отчита географското разпределение на българите зад граница. Така може да се стигне до абсурди някои големи български общности изобщо да не бъдат представени, защото нямат регистрирани от ДАБЧ “организационни структури” или са малко на брой, а други да бъдат свръхпредставени. И т.н.

Предложеният механизъм очевидно не отговоря на изискванията на един сериозен подход за създаване на национално представителство. А дали това не е била именно целта на авторите на законопроекта?

Възникват и редица въпроси около статута на бъдещите членове на “представителството”, посочени от организации на лица без българско гражданство, но субект на закона и респ. имащи право да излъчват представители в органа. Един от тях е до каква степен могат да са независими представители лица, които кандидатстват за “бележка” от ДАБЧ за български произход ? Няма ли тук конфликт на интереси ?

Напълно неприемливо е мандатът на председателя, главният секретар и членовете на националния консултативен съвет, които са оперативните органи на “представителството”, да е само от 1 година без право на подновяване. Това не позволява стабилност на институцията и очевидно цели нейното фактическо обезсилване, блокиране и превръщане в една парадна структура без реална дейност и тежест.

С две думи, от целия диспозитив струи впечатлението, че всичко е правено в най-добрия случай за да се “отбие номера”, без реално желание да се създаде работещ и ефективен независим, легитимен и представителен орган на българите в чужбина. Уви, по-вероятно търсената цел е да се създаде послушна структура към ДАБЧ, която да дава удобно “представително” алиби.

В проекта се премахват и консултативните органи към посолствата по държави, предвидени в действащия закон (ЗБЖИРБ – 2000 г.). Така държавата се лишава от един подходящ инструмент за работа с диаспорите по места, в интерес на българщината по света.

Единственият демократичен начин за създаване на легитимно, независимо и ефективно национално представителство е чрез общи и преки избори, проведени сред българите живеещи в чужбина по добре обмислена процедура, гарантираща честност, възможност за широко участие и представителност.

5. Спорна е предложената структура от институции – вицепремиер и държавна агенция, за осъществяване на държавната политика по отношение на българите в чужбина. Нарушават се основни принципи в конституционната уредба на страната и структурата на държавната администрация.

С текстовете на Глава четвърта Раздел първи от проекта за ЗББОИРБ се въвежда задължението всяко правителство да включва в състава си заместник-министър-председател отговарящ за българите в чужбина.

Подкрепяме виждането, че в състава на Министерския съвет е необходимо да има министър натоварен да отговаря за българите в чужбина. Дали обаче това трябва да е заместник-министър-председател, външния министър или друг отделен министър за българите в чужбина (с или без портфейл), не може и не трябва да бъде фиксирано в закона. То трябва да бъде оставено на преценката на Народното събрание и на министър-председателя съгласно техните конституционно закрепени компетенции. Съгласно Конституцията на Република България (чл. 84 ал. 6 и 7) структурата и състава на Министерския съвет, както и създаването и закриването на министерства, се решава от Народното събрание, по предложение на министър-председателя. Съгласно Закона за държавната администрация (чл. 23 ал. 1 и 4), министър-председателят, който е централен едноличен орган на изпълнителната власт, определя сам правомощията и ресорите на заместник министър-председателите.

Очевидна е волята на законодателя да остави на всеки (нов) състав на Народното събрание и на всеки (нов) министър-председател свободата на действие по определяне състава и структурата на MС и правомощията на министрите. Без да се налага за целта да се променят закони. Това е духът на конституционната уредба на страната, това е логиката на конституиране на изпълнителната власт. В този смисъл, закрепването в закона на задължението да се създаде определена заместник-министър-председателска длъжност е противно на духа на действащата конституционно и нормативна уредба.

Всъщност, целта на авторите на законопроекта разписвайки тези относително кратки чл. 22 и 23 касаещи заместник-министър-председателя за българите в чужбина, става ясна от единствената по-конкретна функция, която му е вменена – “осъществява методическо ръководство на Държавната агенция за българите в чужбина”.

Както се казва, да си дойдем на думата.

Следват близо шест страници (1/3 от законопроекта), “гарантиращи” законодателно съществуването на Държавната агенция за българите в чужбина.

(апропо, защо агенция за българите в чужбина, след като проектът очевидно предпочита определението българи извън Република България?)

Сам по себе си въпросът за необходимостта от Държавна агенция за българите в чужбина е предмет на дебат. Той има два аспекта – политически и формално-институционален.

Настоящето становище няма за цел да отговори на този въпрос. Но при разглеждането на предложения проект за ЗББОИРБ, не могат да не се отчетат следните съображения.

От формално-институционална гледна точка, съгласно Закона за държавната администрация (чл. 47 ал. 1), държавна агенция се създава, когато за осъществяване на съответната дейност няма създадено министерство. Възниква логично въпроса коя от дейностите, които извършва държавната агенция не се вписва в периметъра на компетентност на съществуващите министерства?

Работата с българските училища в чужбина и сега се води от MОMН, а не от ДАБЧ.

Подкрепата на културните инициативи в чужбина е от ресора на Министерство на културата и на българските културни институти в чужбина.

Относно българското гражданство, компетентно е Министерство на правосъдието. Странно е ДАБЧ да отговоря за цяла серия от дейности в процеса на даване на българско гражданство при положение, че логично е с тях да бъде натоварена съществуващата специализирана дирекция “Българско гражданство” към MП, естествено привличайки съответните експерти във връзка с установяването на български произход.

Осъществяването на връзките с българските общности по места и тяхното подпомагане е логично да е в ресора на Министерство на външните работи, което разполага с необходимата мрежа от задгранични представителства и което и сега е натоварено да работи с българите в чужбина в серия от области, почвайки от уреждане на гражданското им състояние и стигайки до организацията на изборите в чужбина, минавайки през цяла серия от дейности, сред които дори заверката на дипломите издавани от българските училища в чужбина, но и подкрепата на културната дейност чрез културните институти и т.н.

Държавната агенция е само един от възможните инструменти за осъществяване на политики. В този смисъл, от политическа гледна точка, необходимо е най-напред да се формира националната стратегия за българите в чужбина, която стратегия да постави целите и рамката на държавната политика и чак след това да се прецени кои са най-подходящите инструменти за нейното реализиране.

Извън дебата за необходимостта от ДАБЧ, предложените разпоредби на Раздел втори на законопроекта касаещи ДАБЧ, са неприемливи и по следните причини.

От формална гледна точка, подроб

6. Голяма част от проекта има пожелателен характер, преповтаря съществуващи текстове или “чука на отворени врати”. Остава впечатлението за законодателен “пълнеж”, който служи да оправдае съществуването на закона. Многотемието и многословието на проекта, който се опитва да регулира от предаванията на БНТ за чужбина до процедурата по даване на българско гражданство, всъщност цели да облече в по-гиздава законова премяна единствената конкретика в проекта (която впрочем показва и същинската цел на авторите му) : подробно разписани текстове, утвърждаващи съществуването на Държавната агенция за българите в чужбина. Проектът спокойно би могъл да се нарече Закон за ДАБЧ. Впрочем, така подробно разписани текстове са с характер на устройствен правилник и нямат място в един закон.

III.

_____________________

Временни Обществени съвети на българите в чужбина

www.globalbulgaria.org

bg.asso@free.fr

* Аргументите са изложени подробно в т. II и следващи от настоящето становище.