Писмо до Венецианската комисия

 Временните Обществени съвети (ОС) на българите зад граница  изпратиха становище до Венецианската комисия в Съвета на Европа в Страсбург във връзка с Избирателния кодекс на България.


В поместеното по-долу писмо на френски език се казва, че текстовете на ИК са приети в нарушение на правата на българите в чужбина, че избирателите в България и зад граница не са равнопоставени. Предупреждава се, че невключването в избирателния кодекс на точна методология е източник на двусмислие и на произволно тълкуване на закона. В своето изложение, представителите на ОС подробно разкриват слабостите на изборния кодекс и несъответствията му с европейското право. Съобщават и за лошите практики, които са започнали още от изборите през 1990 година. Обръщат внимание на условията на откриване на избирателни секции в чужбина. Писмото е подписано от представители на временните обществени съвети от Франция, Германия, Австралия, Канада и САЩ.
Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианската комисия) ще приеме свое становище по законопроекта за изборен кодекс на България след разискване в пленарната сесия на 17 и 18 юни.
Томас Маркерт, директор и заместник-секретар на комисията със специално писмо е благодарил на представителите на Временните обществени съвети, като ги е уверил, че забележките им ще бъдат взети предвид и ще бъдат разгледани като част от дискусията. Европейската институция ще уведоми за резултатите ОС на българите в чужбина.
Следва писмото на ОС и отговорът от комисията.

Commission européenne pour la démocratie par le droit

Directorate General for Human Rights and Legal Affairs

Conseil de l’Europe

67075 Strasbourg Cedex France

le 8 juin 2011

 

Monsieur le Président,

Mesdames, Messieurs les membres de la Commission de Venise

Comme vous le savez, le nouveau Code électoral bulgare a été adopté fin 2011. Il a fait objet d’un veto présidentiel, puis d’une saisine de la Cour constitutionnelle par 53 députés pour un grand nombre de textes. La Cour constitutionnelle a déclaré anticonstitutionnels plusieurs dispositifs du Code et a formulé des recommandations.

Aujourd’hui le Code est dans sa phase de mise en oeuvre finale, en attente de votre position.

Nous nous adressons à vous en tant que représentants de citoyens Bulgares vivant à l’étranger au sujet des dispositifs qu’adopte le Code électoral pour l’organisation et les modalités du scrutin à l’étranger pour les élections législatives.

En effet, nous considérons que les textes adoptés enfreignent nos droits de vote en instaurant un traitement inégal des électeurs en Bulgarie et à l’étranger, au-delà du raisonnable.

Par ailleurs, la non inscription dans le Code électoral de la méthodologie précise qui définit le mécanisme de transformation des votes des électeurs en sièges de députés (pour les élections législatives), laissée à la Commission centrale électorale, crée une source d’ambiguïté et d’arbitraire et ne correspond pas aux bonnes pratiques en matière électorale.

Nous développerons ces points dans ce qui suit.

-I-

L’absence d’une circonscription électorale à l’étranger et ses conséquences

deux systèmes électoraux – un à l’intérieur du pays, un autre – à l’étranger

Le Code électoral prévoit que les élections parlementaires bulgares se déroulent selon un système proportionnel avec vote préférentiel en ce qui concerne les listes de candidats des partis politiques et coalitions, mais aussi la possibilité de voter pour des candidats indépendants (Art. 5 al.1).

Ainsi, les bulletins de vote se présentent sous la forme soit d’une liste de candidats, déposée par un parti ou coalition, avec possibilité d’indiquer un vote préférentiel, soit de bulletins individuels pour chaque candidat indépendant (Art. 166 al. 1 à 5).

Cependant, ces dispositifs se trouvent abolis dès qu’il s’agit de scrutin à l’étranger (Art. 166 al. 6). En effet, les électeurs bulgares votant à l’étranger ne peuvent exercer leur droit de vote que pour des partis ou coalitions, les bulletins ne contenant pas de liste nominative de candidats – les électeurs sont donc privés de la possibilité de vote préférentiel. Plus grave, ils sont privés de la possibilité de voter pour des candidats indépendants.

A travers d’une disposition à première vue “technique” (différence des bulletins de vote), le Code instaure de facto deux systèmes électoraux – un à l’intérieur du pays, un autre, à l’étranger, créant ainsi une discrimination au droit de vote, privant les électeurs votant à l’étranger de libre choix, mais aussi de représentation au parlement national.

Ceci est inacceptable au regard des droits fondamentaux proclamés par les différents textes internationaux sur les droits de l’homme (Art. 2, 7 et 21 al. 3 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, Art. 25 du Pacte international relatifs aux droits civils et politiques, Art. 3 du Protocole 1 de la Convention européenne des droits de l’homme), mais aussi est contraire au principe du suffrage égal proclamé par l’Art. 10 de la Constitution bulgare et de son Art. 26 al.1 qui stipule que les Bulgares bénéficient des mêmes droits où qu’ils se trouvent.

La raison de ces dispositifs controversés réside dans l’absence d’une circonscription électorale à part entière pour l’étranger, dans laquelle les partis ou coalitions pourraient enregistrer des listes de candidats ou que des candidats indépendants pourraient s’y présenter, comme il est prévu pour les 31 circonscriptions électorales à l’intérieur du pays (définies dans Art. 67 al.1).

Les votes de l’étranger se trouvent donc dans une espèce de “zone grise”. Ils comptent pour le calcul du nombre de sièges gagnés par chacun des partis ou coalitions enregistrés par la Commission centrale électorale pour concourir au scrutin (Art. 5 al. 2, Art. 251 al. 1), mais pas pour la personnification des mandats (la désignation nominative des députés qui vont siéger), ni pour les candidats indépendants, par l’interdiction imposée de facto par l’Art. 166 al. 6.

L’Art. 166 al.6 faisait parti des textes attaqués devant la Cour constitutionnelle par les 53 députés. La Cour a statué que le texte n’était pas anti-constitutionnel en soi, avec les arguments suivants :

http://www.constcourt.bg/Pages/Document/WithoutFrame.aspx?ID=1532

(texte en bulgare, traduction par nos soins)

” Le vote avec préférences qui est instauré par le Code électoral à l’intérieur du pays, en pratique n’est pas applicable à l’étranger, car le Code ne prévoit pas de circonscription électorale à l’étranger. Cependant, cette absence de circonscriptions électorales à l’étranger n’est pas attaquée.

N’est pas attaquée non plus la façon dont le Code prévoit la matérialisation des votes de l’étranger”

Nous constatons que la Cour fait une lecture étroite de la saisine des 53 députés (seulement sur l’apparence des bulletins de vote à l’étranger) sans vouloir engager une réflexion et adopter une position sur les causes ayant conduit à cette forme particulière de bulletins – l’absence d’une circonscription électorale à part entière à l’étranger.

Il est discutable dans quelle mesure les 53 députés pouvaient attaquer “l’absence” de quelque chose (circonscription à l’étranger) si ce n’est à travers sa conséquence (différence de bulletins donc différent systèmes électoraux donc différent poids des votes de l’étranger par rapport à ceux de l’intérieur du pays donc discrimination au droit de vote).

A noter aussi que la Cour “oublie” de considérer le fait que les électeurs à l’étranger sont privés non seulement de vote préférentiel, mais plus grave, de la possibilité de choisir de candidats indépendants, préjudiciable pour l’expression démocratique et le pluralisme politique et contraire à l’esprit même du Code, de la Constitution et des textes internationaux.

Néanmoins, la Cour souligne :

“…selon l’Art. 251 al. 1 le nombre de sièges gagnés par chaque parti ou coalition est défini par la Commission centrale électorale sur la base des suffrages provenant du pays et de l’étranger, à l’aide de la méthode de Hare-Niemeyer, selon la méthodologie prévue par l’Art. 26 al. 1.7. Par déduction, la Cour conclut que le parcours des votes de l’étranger s’arrête à cet endroit – ils contribuent seulement à la somme totale des voix exprimées pour un parti ou coalition. Par conséquent, la Cour constate de nouveau cette situation insatisfaisante dans la législation électorale, à savoir que le principe de transformation de voix en sièges n’est pas inscrit dans la loi, mais fait partie d’une méthodologie externe“.

En effet, comme souvent, “le diable se trouve dans les détails”. C’est seulement dans les détails de la méthodologie que transperce le non respect du principe de suffrage égal. L’inégalité des suffrages est évidente : les votes de l’intérieur servent à la fois pour déterminer le nombre de sièges gagnés par un parti et pour la personnification de ces mandats (la désignation nominative des députés qui vont siéger) à travers des 31 circonscriptions existant à l’intérieur du pays, tandis que les votes de l’étranger sont utilisés uniquement pour le calcul du nombre de sièges que chaque parti ou coalition gagne, mais ne participent pas à la désignation des députés à proprement parler.

A noter que cette pratique n’existait pas jusqu’à 2001, lorsque les votes de l’étranger étaient orientés vers 3 ou 4 circonscriptions à l’intérieur du pays et donc comptaient pareillement que les votes exprimés à l’intérieur du pays.

-II-

Le système électoral ne fait pas partie du Code électoral bulgare.

L’Art. 26 al. 1.7 susmentionné précise seulement que la méthodologie de transformation des voix en sièges est adoptée par la Commission centrale électorale.

Dans sa récente décision la Cour constitutionnelle souligne à deux reprises, que malgré le fait qu’une telle pratique ne paraît pas anticonstitutionnelle, il serait préférable d’inclure le système électoral dans la Loi.

Néanmoins, la Cour semble excuser cette pratique avec l’argument que dans la Loi électorale “la plus ancienne” de 1990, la tache d’écrire le système électorale a été confiée à la Commission centrale électorale.

Plus que de jurisprudence, il s’agit d’une mauvaise pratique en matière électorale qui perdure.

La Loi électorale pour l’élection de la Grande Assemblée Nationale de 10 juin 1990 est publiée au Journal Officiel N° 28 du 06.04.1990. La Loi avait juste précisé que le système électorale est “proportionnel”.

Le système électoral a été “élaborée”, dans la précipitation générale, juste trois jours avant le jour des élections et publié le 08.06.1990 au Journal Officiel N°46.

S’agit-il d’un oubli, expliqué par le manque d’expérience ou de calculs politiciens, nous ignorons la vraie cause.

Dans les faits, depuis maintenant vingt ans, le mode du scrutin en vigueur n’a pratiquement pas changé. Il s’agit d’un système dit “bi proportionnel” d’une complexité mathématique extrême que nous n’expliquerons pas ici.

La plupart des députés élus ne le connaissent même pas.

Pire, certains membres la Commission centrale électorale ne le comprennent pas non plus. Les calculs sont laissés à la société sous-traitante qui effectue le traitement informatique des résultats, la Commission ne fait que valider.

Si il y avait des raisons historiques pour cette situation, aujourd’hui il n’y a plus aucune excuse pour tolérer le fait que le système électoral ne soit pas inscrit dans le Code électoral.

Les Bulgares vivant à l’étranger, selon les données statistiques officielles, sont plus de 1 million, alors que la population actuelle de la Bulgarie est de 7,3 millions (recensement de février 2011).

Aux dernières élections, plus de 156 000 Bulgares vivant à l’étranger ont voté. Ce nombre est supérieur au nombre de votants dans 20 des 31 circonscriptions à l’intérieur du pays !

Outre le fait que tous ces électeurs restent sans représentativité directe dans le parlement, pour les raisons que l’on vient d’exposer, le mode de recollement de ces voix à celles exprimées à l’intérieur du pays, conduit à des distorsions de la proportionnalité dans chacune des circonscriptions.

Voici quelques chiffres pour illustrer le phénomène.

Elections législatives de 2009

Distribution des sièges dans la circonscription N° 22 de Smolyan (4 sièges)

parti

GERB

DPS

KB

voix

24658

16559

16782

sièges

1

2

1

circonscription N° 06 de Vratsa (6 sièges)

parti

RZS

GERB

DPS

ATAKA

KB

SK

voix

3228

38422

7104

9451

24978

4590

sièges

1

2

0

1

1

1

Il n’y a pas d’erreurs de frappe dans les tableaux ci-dessus!

Le nombre total des circonscriptions avec des distorsions similaires de la proportionnalité dans la distribution des sièges est de 18 sur 31 circonscriptions.

Les experts s’accordent qu’il y a deux raisons à cela

1) le grand nombre de circonscriptions de petite taille (4-5 sièges à pourvoir)

2) l’absence de circonscription à l’étranger et le mode de recollement des voix de l’étranger.

-III-

Absence de liste électorale des Bulgares vivant à l’étranger.

Inscription active et traitement inégal des différents groupes d’électeurs à l’étranger.

Selon la loi, tous les citoyens Bulgares possèdent deux adresses inscrites dans le registre de la population – une, dite « permanente » et une autre, dite « actuelle ». Les deux peuvent être confondues, tout comme différentes. L’adresse permanente est exclusivement à l’intérieur du pays. Par conséquent, tous les citoyens Bulgares ont une adresse en Bulgarie peu importe s’ils vivent ou pas en Bulgarie, s’ils sont nés ou pas en Bulgarie, du moment où ils ont la nationalité bulgare et possèdent leur “numéro civil unique” càd sont inscrits dans le registre.

L’adresse actuelle peut être en Bulgarie ou à l’étranger.

Tout électeur est inscrit d’office dans une liste électorale, selon la commune de son adresse « permanente » (Art. 40 du Code).

A noter que pour les élections parlementaires et présidentielles ces listes sont purgées d’office des citoyens étant partis à l’étranger et non revenus dans le pays au moins 2 mois avant les élections (Art 56. al. 1).

De plus, pour les élections municipales ces listes sont purgées d’office des citoyens dont l’adresse actuelle est à l’étranger 10 mois avant les élections (Art. 64), délai ramené à 6 mois suite à la récente décision de la Cour constitutionnelle.

Le Code électoral ne prévoit pas de liste électorale permanente pour les Bulgares vivant à l’étranger.

A la place, il instaure le principe de l’inscription active avant chaque élection, camouflé sous le nom de «déclaration d’intention de vote» (Art. 44 al.2).

Selon nous, ceci est discriminatoire et en contradiction avec l’Art. 26 (1) de la Constitution : «les Bulgares, où qu’ils se trouvent, ont les même droits et devoirs» et les textes internationaux cités précédemment.

Cette pratique constitue un obstacle au droit de vote qui n’est ni adéquat, ni proportionnel aux différences certes objectives qui existent entre un Bulgare vivant à l’intérieur du pays et un autre, vivant à l’étranger.

En effet, comme on vient de le démontrer, grâce au registre de la population, l’état non seulement dispose d’informations suffisantes pour constituer des listes électorales pour les Bulgares de l’étranger (l’adresse actuelle), mais n’hésite pas à s’en servir pour purger les listes électorales à l’intérieur du pays !

Une telle discrimination au droit de vote est donc illégitime.

Elle est en outre contraire aux bonnes pratiques électorales et à l’esprit des directives européennes, notamment la Directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994 (Art. 8) qui certes, ne traite pas des élections nationales (mais locales et européennes), mais illustre ce qui signifie la notion de respect du droit de vote d’un ressortissant qui ne se trouve pas dans son pays d’origine.

Notons que le législateur avait parfaitement connaissance de cette Directive. En effet, le Code prévoit qu’un ressortissant de pays membre de l’UE, résidant en Bulgarie, une fois inscrit sur une liste électorale pour des élections locales ou européennes, est inscrit d’office pour chaque élection suivante, voir Art. 59 al. 2 du Code qui transcrit la Directive citée ci-dessus.

Comme on vient de le voir, une telle règle n’existe pas pour les Bulgares vivant à l’étranger.

Le traitement inégal entre citoyens bulgares ne s’arrête pas la.

Alors que l’ouverture d’un bureau de vote à l’étranger, dans les villes avec représentation diplomatique bulgare est subordonnée à la condition d’inscription préalable de 20 électeurs, dans les villes sans représentation diplomatique il est demandé qu’au moins 100 électeurs déclarent leur souhait de voter (Art.74 al 4) pour qu’un bureau de vote soit ouvert.

Cependant, il n’y a pas nécessairement de corrélation entre le nombre de Bulgares vivant dans une région et la présence d’une représentation diplomatique.

Ainsi, par exemple aux élections parlementaires de juillet 2009, à l’ambassade bulgare à Séoul (Corée du Sud) votent 24 électeurs. En même temps, à Marseille votent 343 électeurs, à Toulouse – 271, Lyon – 259 etc. Il s’agit de villes sans représentation diplomatique bulgare.

Notons aussi que le nombre de 100 électeurs en tant que critère d’ouverture d’un bureau de vote, est tout à fait exceptionnel au regard des autres cas particuliers décrits dans le Code. Citons le cas de l’ouverture de bureaux de vote sur des bateaux battant pavillon bulgare, dans des maisons de retraite, hôpitaux, établissement sociaux etc – l’exigence est de 20 électeurs (Art. 72 al. 6). Par ailleurs, des bureaux de vote “mobiles” qui se rendent au domicile des électeurs, sont constitués si 10 électeurs handicapés d’une même commune en font la demande (Art. 176 al. 1 et 3). Des situations où le législateur fait, à juste titre, tout ce qui est possible pour respecter le droit de vote des électeurs et leur faciliter son exercice.

Remarquons enfin que la législation électorale bulgare en ce qui concerne l’ouverture de bureaux de vote à l’étranger, constante jusqu’en 2009, ne faisait pas de distinction entre villes avec ou sans représentation diplomatique – 20 électeurs suffisaient quelque soit le lieu.

Le résultat de ce changement (augmentation de 20 à 100 du nombre d’électeurs exigé) n’a pas tardé. Alors que pour les élections de 2005, 344 bureaux de vote dans 240 villes ont été ouverts, en 2009 ils étaient seulement 274 dans 154 villes !

Il est évident que cette différence dans les critères d’ouverture d’un bureau de vote dans une ville avec représentation diplomatique (20 électeurs) par rapport à une autre ville (100 électeurs), est un obstacle au droit de vote et constitue une discrimination de certains électeurs par rapport à d’autres et à ce titre est illégitime et contraire aux traités internationaux cités ci-dessus.

L’argument avancé pour justifier cette approche différentielle, y compris dans la récente décision de la Cour constitutionnelle, est le coût de l’ouverture d’un bureau de vote, plus élevé lorsque le scrutin se déroule en dehors des représentations diplomatiques.

L’état avoue donc qu’il vise à réduire ses coûts en réduisant des droits fondamentaux tel que le droit de vote !

Cependant, il s’agit d’un choix que le législateur a délibérément fait : plutôt que d’adopter le vote par correspondance, plus économe et simple à organiser et très largement pratiqué dans les pays européens, il choisit l’ouverture de bureaux de vote physiques à l’étranger.

L’état doit donc en assumer les conséquences. Et pas au détriment de l’électeur.

Ou alors, si le seuil de 100 électeurs est jugé plus approprié, l’imposer dans tous les cas de figure, au nom de l’égalité des droits.

Notons enfin qu’en mettant des obstacles au vote des Bulgares à l’étranger, on réduit le taux de participation aux élections. Ceci mécaniquement donne du poids aux votes exprimés à l’intérieur du pays où les phénomènes de vote contrôlé, d’achat-vente de voix et autres sont des pratiques hélas assez courantes.

Monsieur le Président,

Mesdames, Messieurs les membres de la Commission de Venise

Nous sollicitons votre appui afin de souligner dans votre rapport de monitoring comme insatisfaisants au regard des bonnes pratiques électorales européennes les points suivants du Code électoral :

– l’instauration de facto de deux systèmes électoraux – un à l’intérieur du pays, un autre – à l’étranger, pratique qui prive les électeurs à l’étranger d’une véritable représentation au parlement, les empêchant de choisir parmi des listes nominatives de candidats déposées par les partis ou bien des candidats indépendants ;

– l’absence dans le Code électoral de la méthodologie de transformation des votes en sièges de députés ;

– les conditions d’ouverture de bureaux de votes à l’étranger, notamment l’exigence d’une inscription active des électeurs pour chaque élection et les conditions inégales pour les électeurs vivant dans une ville avec représentation diplomatique bulgare et les autres.

Au-delà des simples questions juridiques de droit de vote, il en va de l’esprit des valeurs européennes que la Bulgarie s’est engagée de respecter, partager, faire vivre et promouvoir.

En espérant votre soutien, veuillez recevoir, Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs les membres de la Commission de Venise, l’expression de notre haute considération.

Pour les Conseils transitoires des Bulgares à l’étranger :

Stéphan Manov, Toulouse, France 

Lubomir Gavrilov, Toulouse, France 

Ivelina Slavkova, Marseille, France 

Atanas Tchobanov, Paris, France 

Zlatina Ivanova, Marseille, France 

Alexandre Todorov, Marseille, France 

Galya Stoyanova, Munich, Allemagne 

Petar Stamatov, Chicago, Etats-Unis 

Krasimir Gadjokov, Toronto, Canada

Tassia Tasseva, Sidney, Australie 

 

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